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水利项目全程控制的机制研究

 
        一、水利资金运动过程的一般理论



  水利资金要实现有效增值,就必须不停地参与水利再生产的价值运动。这种在水利建设中水利资金的投入、使用、回收、增值和分配等有序的价值运动就是水利资金的运动。水利资金运动有两种表现形态,一是水利资金的相对静态表现,它是指一个国家或一个地区在某一时日上的水利资产和权益的统一。二是水利资金运动的动态表现,它包括水利资金的投入、建设期的消耗与转化、资金在投资回收期的收回和分配,从而形成资金在水利项目中的动态转化过程,即水利资金的循环与周转。



  资金的循环和周转必须具备两个条件,即资金在生产经营过程的空间分布并存性和各个循环形式在时间上的继起性,否则资金循环与周转将会中断。但水利资金是在单个水利项目的筹建、投资回收中的独立的价值运动,而且各个水利项目又是由不同建设单位施工的,因而也是相互独立的。



  下图反映的是水利资金同一运动过程,它表明水利资金的运动过程大致分为五个阶段,即:资金筹措阶段、工程物资准备阶段、建设施工阶段、项目营运阶段和分配阶段。



  综上所述,水利资金在运动过程中,表现为项目建设不同阶段资金的耗费、补偿、收回、收入及利润的形成,并以此作为评价水利项目及其资金配置与使用经济效果的依据。



  二、不同体制下水利资金的运行机因



  1.计划经济体制下水利资金运行机因



  在计划经济体制下,水利资金的运动过程同样遵循项目资金运动的共同规律,包括上述五个过程,只不过每一过程都是政府行为,都带有浓重的计划色彩。一是在前期工作阶段,项目规划、立项的决策等一系列前期工作均由政府包揽,资金由政府筹集,并且对水利资金的概念认识狭窄,只计算货币资金,而对大量无偿性农民投劳不折算成资金,从而人为地缩小了水利资金的实有投入规模,不能真实地反映水利项目建设的成本。二是在施工建设阶段,水利资金配置给建设单位使用,如需突破资金计划,再追加资金的投入。三是在水利项目运营阶段,对水利项目的营运成本费用不进行完整的成本核算,对水利固定资产不提或少提折旧,水管单位不讲求自身经济效益而只讲社会效益。四是在回收补偿过程中,水管单位无权根据市场状况决定商品水和其他服务的价格,而只能由政府确定收费标准,甚至于政府可以确定不收水费,水管单位没有明确的经济权利与责任,从而使水管单位普遍处于低效生产状态。五是在分配过程中,实行侵蚀性的分配,一切结余都要上缴国家。



  可见,在计划经济体制下,水利资金并不能实现有效的增值,从而也就无法保证水利资金的运动步入自我积累、自我发展的良性循环。



  2.市场经济体制下水利资金运行机因



  在市场经济体制下,水利资金的运动摆脱了政府严格的无效控制,并遵循市场规则和效益导向进行有效率的价值运动,其中,市场机制起决定性的作用,使得资金运动的每一个过程都严格体现有效性。一是在前期工作阶段,水利项目的立项、论证、设计、招投标等都遵循市场中的效益原则,并在效益的指引下自主进行这些活动,政府只对水利事业的发展给出有效的政策,资金的筹集渠道多元化,资金的投资形式是:公益型水利事业由政府投资,准水利公共品领域由财政资金引导社会资金投资,竞争型水利项目完全由社会资金投资。二是在建设过程中,工程建设严格实行业主负责制。三是在项目运营阶段,所发生的耗费按完整成本进行核算,如实反映项目运营中的成本费用,为计算净利润提供可靠的依据,并且对公益型水利工程,其公益性行为程度也进行量化,水管单位为社会提供无偿的服务的耗费由政府给予补偿。四是在回收过程中,商品水及其他服务按价值和市场需求定价,但也接受国家宏观物价政策的管理和调控;水管单位自主经营,对投资者的资本金负责保值增值;公益性的全部耗费支出由国家财政拨补或由政府制定的政策性收费加以补偿。五是在分配过程中,承认政策性资本折耗,实施利润分配和纳税的财务管理制度。



  可见,市场经济体制为水利资金创造了一种有效的运行环境,使得水利资金在各个运动过程充分体现市场规则的灵活性并通过政府有效的调控实现水利资金自我积累、自我发展的良性循环。



  三、水利项目全程控制的机制



  1.水利项目全程控制的目标



  本文讨论的“全程控制”有两个含义:一是资金的运行起点至终结点,即起点是初始水利资金,终点是项目效益的产生所转化而成的增值资金的分配;二是从项目的运行过程来看,起点是项目的筹划,终点是项目的经济寿命期的临近终结点。对上述水利资金运行的起点至终点实行全过程的控制称为水利项目的全程控制。



  在全程控制的每一个阶段,都有其自己的控制目标和内容。第一阶段的控制目标是保证项目资金的及时足额到位;第二阶段的控制目标是保证采购的工程材料物质质优量足;第三阶段的控制目标是保证项目按质按量按进度顺利竣工;第四阶段的控制目标是采取科学有效的经营管理策略,保障项目在若干年内均获得最大化效益,尤其是经济效益;第五阶段的控制目标是实现项目利润的合理分配,保证项目的良性可持续经营与发展。



  上述任何一个阶段失去有效控制,水利资金就会运行不畅,水利工程就会最终失败,进而造成水利资金供求矛盾的加剧和水利资金的巨大损失与浪费。而实行水利项目的全程控制,不仅有助于防止水利资金的漏损与流失,有助于提高水利资金的运行效率,更有助于提高项目的成功度和成功率。



  2.水利全程控制的基本要素



  水利项目全程控制的基本要素是:组织机构、信息系统和评价体系。



  组织机构。在水利项目的资金配置中,最重要的组织机构就是项目法人单位的市场独立性程度。它承担水利项目和实施、经营、管理和保值增值,并按市场规则独立地自主经营、自负盈亏,追求项目效益的利润最大化,其核心在于它要按企业化的方式在市场中独立运作。但由于一部分水利项目表现出较强的公益性,经济效益的取得不是主要的,这种公益性水利项目的业主单位,实施完全企业化是不可行的,因而必须由政府机构组建一个“准政府”性质的管理机构,既有政府性质,又有企业属性。在政府财政的支持下,对项目的社会效应的发挥负责,直接对政府承担法定责任。这就保证了“准政府”的项目管理机构既能体现政府意志,又能保持独立社团的利益,并有利于实现对水利项目的全程控制。



  信息系统。水利项目信息管理系统是由水利项目的存量、增量信息流构成的,是以各个水利项目为载体的信息系统的总称。信息管理系统主要是建立信息定期发布(批量)制度,一般应每季度不少于一次,定期发布水利项目立项、项目实施和建后运行监评信息,以促进项目之间的信息交流,同时也形成了较强的舆论监督,保障了水利资金配置与运动的社会监督。



  评价体系。对资金在项目不同阶段的运动质量进行评价和监督,是保证水利项目的全程控制成功的又一基本条件。评价体系一般由评价的指标体系、评价机构、评价从业人员及评价经费支持等要素构成。评价监督体系除了具备一些控制指标外,必须具有实施专门监督评定的组织机构,这些组织机构一般是社会中介服务机构,在实施评价时对所有的投资者负责。



  综上所述,水利资金配置的全程控制离不开三个最基本的要素,在水利项目的全程控制中,三者互相作用,互相影响,互相依存。



  3.水利项目全程控制的运行机制



  在水利资金的运行过程中,不同利益主体对以水利项目为载体的水利资金配置都有不同的利益要求。这些不同利益主体依次分别是项目业主、政府主管部门、银行、设计咨询机构、承包商、材料供应商、工程监理机构、审计部门、绩效评价机构,等等。其中项目业主以追求经济效益为动力,政府主管部门以追求社会效益为动力,银行则以收回本金并获取利息为动力,设计、咨询、监理、绩效评价等社会中介机构则以收取服务费为动力,工程承包商和物资供应商以追求经济效益为动力,审计部门则以完成自身的职责或收取服务费为动力。可见,在水利项目运行全程,各参与主体的利益目标是不相一致的,有时会发生冲突。从经济理性上讲,上述利益主体追求各自的利益是一种理性的选择,因而关键在于设计一种运行机制,使项目参与主体的理性选择均是项目的目标。



  而要有效地对水利项目的资金全程实施控制,设计出的这种运作机制必须是动力与约束的有机统一。动力机制可以通过明确各利益主体的获利得以解决,约束机制则以责任制来加以实施,形成多元化的制衡机制,使各参与主体的责任明确,权利清楚,利益有保障,从而形成对各参与主体具有可延续的推动力。约束机制一般是各种协议或合同的鉴定确定下来的,从总体上说,项目各参与方大体可归纳为三方:一是项目法人方,二是资金提供方,三是社会中介服务方。水利项目全程控制的有效运作机制就应是上述三方的相互制衡(约)。这种制约关系体现在:项目法人方与资金提供方鉴定协议,项目法人必须将资金用于项目协议所规定的方向,资金提供方必须按协议要求提供项目所需资金;项目法人负责项目的实施和经营管理,并最大可能地获取经济利润;投资中介服务机构为项目提供中介服务,保障项目的质量和可持续性,并将项目双方联系起来。项目三方相互独立,任何一方违约,都必须承担违约责任,并承担由此而造成的后果,这就是水利项目全程控制的运作机制,即“三元制衡制”。



  四、水利项目全程控制的措施



  水利项目的全程控制措施一般由组织措施、经济措施、技术措施和合同措施组成。



  1.立项阶段的控制措施



  组织措施。主要是明确项目业主单位,落实项目业主班子中人员的任务及管理职能分工,编制本阶段项目控制工作流程图等。



  经济措施。主要是对项目投资目标进行充分论证,编制可行的资金筹措方案,对影响投资目标实现的风险进行分析,对类似项目的数据和市场信息进行收集并对照分析,编制前期阶段详细的费用支出计划并控制执行。



  技术措施。主要是对多个可能的技术方案作初步的技术经济比较和论证,对设计任务书中涉及的主要技术问题、技术数据作技术经济分析和审核,确定设计方案评选原则。



  合同措施。主要是分析比较各种承发包可能模式与投资控制的关系,从投资控制角度考虑项目的合同结构,以合同条款约束设计不突破投资额度。



  2.设计阶段的控制措施



  组织措施。主要是:编制本阶段资金控制详细工作流程图,在项目监理中落实从投资控制角度进行设计跟踪的人员及具体分工,聘请专家作技术经济比较和设计优化等。



  经济措施。主要是对设计的进展进行跟踪,在各设计阶段的事中、事后对概、预算进行动态控制,编制设计阶段详细的费用支出计划并控制执行,定期向业主和监理提供信息等。



  技术措施。主要是在设计进展过程中,进行事中、事后的技术经济比较,通过设计优化寻求节约投资的途径,必要时组织专家论证进行科学试验。



  合同措施。主要是要求设计单位在给定的投资范围内进行设计,并以合同措施鼓励设计单位在可行的科学论证基础上力求优化设计。



  3.招投标阶段的控制措施



  组织措施。主要是组织编制项目施工招标标底,编制投标的报价书,编制报标承包合同以及确定合同价,明确监理在招标阶段的任务和要求,委托监理对招投标文件和有关问题进行审理。



  经济措施。主要是对招投标报价和合同价的确定进行市场信息的调研,对设备及材料采购的费用进行有效控制。



  技术措施。主要是对招投标价底进行技术经济研究,对设备及送审的材料品质进行技术性能的分析等。



  合同措施。主要是业主与承包商和监理机构签订责、权、利合同,以法律约束的形式明确各自所要承担的任务,对招投标价底、设备及材料物资的质量及价格以合同形式确定等。



  4.施工阶段的控制措施



  组织措施。主要是按施工进度编制资金计划,聘请有关专家和有关机构进行工程决算验收的准备工作。



  经济措施。主要是根据施工进度,结合工程质量和费用进行资金拨付;审计机构对施工中资金的使用结构和使用效果进行审计等。



  技术措施。主要是对关键技术问题进行监控监测,确保工程质量,对各分项工程质量进行鉴定,考虑资金时间价值对工程的施工总工期进行控制,专家组对竣工的单项工程进行技术经济评定等。



  合同措施。主要是考察施工质量、进度及费用控制是否按事先订立的合同要求达标;对工程发生合同变更后对合同外项目重新订立合同,对违约责任方采取索赔的要求等。



  5.运营阶段的控制措施



  组织措施。主要是明确业主的法人财产权,编制运营期运营成本费用发生控制计划,对业主经营状况与质量进行审计和评价。



  经济措施。主要是通过经济手段给予项目业主经营的经济激励与约束,以刺激业主提高经营管理水平,追求效益的最优化等。



  技术措施。主要是聘请专家咨询机构对业主的经营管理提供技术咨询,引入先进的管理技术,提高项目运营的技术含量,对项目的运营过程进行技术经济分析,确保项目的可持续运营。



  合同措施。主要是项目业主与资金提供方签订产权合同、明确业主的法人财产权以及所有者的利益分配权利,以合同的形式规定政府主管部门和项目业主的行为准则等。



  6.分配阶段的控制措施



  组织措施。主要是编制利润分配方案,并请有关社会中介服务机构和投资者代表进行评审,编制还款付息进度等。



  经济措施。主要是对获取的经济利润进行利润的具体分配。



  技术措施。主要是对项目成本费用的补偿进行技术经济研究,以保证补偿资金能维持水利项目的扩大再生产,并考虑资金的时间价值确定还款进度。



  合同措施。主要是项目管理部门和项目业主间签订项目可持续经营合同,保证和延持项目的经济寿命期和水利项目的保值增值。



(水利部经济调节司 王新程)

入库时间:2005/12/5