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推行政府投资项目总承包代建制的探索

 
        日前,建设部部长汪光焘对石景山区改革政府投资工程管理方式的经验介绍作出批示。本文作者作为这一改革的直接组织者,在文章中介绍了该区推行政府投资项目总承包代建制的做法与思考,为政府投资工程管理方式的改革提供了一个操作性很强的成功案例,本刊将在今明两天作连续刊登。



  近年来建设部积极探索和总结了各地改革政府投资工程的各种经验,推行深圳工务局制、上海项目管理公司制等做法。石景山区根据《国务院关于加强投资体制改革的决定》、建设部《房屋建筑和市政基础设施工程总承包招标投标管理办法(征求意见稿)》和北京市有关要求,勇于创新,大胆实践,按照完善社会主义市场经济的要求,对政府投资项目管理方式进行改革,探索推行了一套总承包代建制的做法,提高了政府投资项目决策的科学化水平,降低建设成本,较好地解决了政府投资工程中“超投资、超工期、超标准”的问题,提高了效率,为从源头治理腐败提供了制度上的保证。这是贯彻国务院关于投资体制改革和建设部《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》、《建设工程项目管理试行办法》等文件精神的一种有益尝试,它抓住了政府投资项目建设管理中存在的主要矛盾,借鉴了国际上通行的项目建设管理经验,规范了政府投资行为和项目法人行为,把住了基本建设客观规律和主要环节,有效地解决了政府投资项目建设中存在的“三超”问题。这种做法,易于调动建设、施工、使用等各方面的积极性,易于操作、易于推广。期望他们完善提高,提供更成熟的经验。——编者



  党的十六大和十六届三中全会就深化经济体制改革,加快完善社会主义市场经济体制做了明确的要求,推进投资领域的体制、机制创新,将对加快政府职能转变,促进经济结构调整,进一步扩大对外开放,保持国民经济持续健康协调发展,具有重要的现实意义和深远的历史意义。十六届三中全会还针对政府投资管理体制中的监督和约束问题,提出立法部门要对预算审查和监督的要求。可见,推进和深化投资体制改革是当前的一项重要工作。



  石景山区为全面贯彻中央的精神,进一步规范政府投资项目的管理活动,堵塞管理漏洞,降低建设成本,提高工作效率,彻底解决政府投资项目中“超投资、超工期、超标准”的“三超”问题,根据《国务院关于投资体制改革的决定》、《建设部房屋建筑和市政基础设施工程总承包招投标管理办法(征求意见稿)》和《北京市政府投资项目代建制管理办法(试行)》的有关规定,结合本区政府投资建设项目的实际情况,对政府投资项目的管理模式进行了“总承包代建制”的初步探索和尝试。



政府投资项目建设体制中存在的问题

  改革开放以来,尽管我国在政府建设项目管理方面进行了很多探索,也出现了很多卓有成效的新型管理模式和管理方式,但从总体看,由于我国还处在经济转轨时期,市场经济体制不尽完善,使得当前政府投资项目建设管理体制方面仍然还存在着很多问题。这集中表现在:



  项目法人缺位或不完善。往往项目的使用单位就是建设单位,而建设资金都是通过计划财政部门拨款来解决,因此建设单位缺乏对资金使用效益的责任,于是“规模大、标准高、小而全”就成为建设单位追求的目标,因此造成投资规模不断加大,从而失去了项目法人控制投资、降低成本的职能;另外,基建处、指挥部等非专业化机构彼彼皆是,管理人员缺乏专业知识和经验,管理水平低,工程洽商“满天飞”,“三超”现象严重。



  各类政府投资项目缺乏规范的投资定额标准,无标可依或有标不依,把关不严,行政干预过多,不断地提高标准追加投资。



  前期工作不扎实,质量不高,为后期建设留下隐患。



  建设单位无视工程建设承发包管理规定,擅自支解工程,随意分包,削弱了总承包施工单位的地位,各类合同多如牛毛,相互制约挚肘,人为地造成了诸多混乱,使管理成本急剧增长,工期拖延,浪费严重。



  投资体制改革进展缓慢,存在缺位或错位情况,没有抓住基本建设的主要矛盾,脱离了项目建设的客观规律,甚至有时扰乱了基本建设程序。



石景山区政府投资项目实行总承包代建制的探索

  为了解决上述问题,在政府投资项目建设中,石景山区进行了“总承包代建制”的探索。针对基本建设程序中投资、建设、交付使用这三个环节中所存在的问题,我们认为“三超”问题主要出在投资环节和建设环节上。



  控制投资环节的关键在于明确项目法人,并规范和约束项目法人行为。社会投资项目与政府投资项目,这两类投资项目所追求的目标是一致的,即“好、快、省、利”,但追求的利益目标实质是不同的,社会投资项目是以经济效益为利益目标,政府投资项目是以社会效益为利益目标。社会投资项目从投资、资产归属、使用经营都是一个独立的法人实体,责、权、利相统一。因此,作为投资主体、资产主体、经营使用主体的企业法人就是该建设项目的项目法人。但是,政府投资项目从投资、资产归属、使用不是一个独立的单位,有时是两个或者三个不同的行政法人或事业法人,责、权、利不统一。负责投资的计划、财政部门根据职能所限,不可能管到建设的每一个环节,而使用部门只考虑使用规模、标准,投资靠拨款,不追求“省”,缺乏“资金责任”;国有资产管理部门只明确了管理已建成的国有资产的职责,无暇顾及新生成的国有资产。这就是“想管的管不到、想用的不着急、该管的不到位”,相互脱节,责、权、利不统一。确切地说:使用单位作为项目法人存在着“错位”问题,国有资产管理部门没有介入存在着“缺位”问题,管理部门不切实际、违反基本建设程序的干涉存在着“越位”问题。



  那么,如何将“错位、越位”归位,将“缺位”到位呢?对照社会投资项目来分析,就会清楚地发现,资本纽带是关键,社会投资主体对自己所投资生成的资产要承担全部的保值增值责任,并追求利益最大化。那么,政府投资所生成资产的保值增值责任由谁来承担呢?只有国有资产的代表才能够承担,即国有资产管理、运营机构或投资机构。



  综上所述得出结论:



  政府投资所生成的必然是国有资产,而国有资产的代表如国资委、国有资产经营公司或专门的国有资产投资机构应该是真正的政府投资项目的项目法人(即代建人),它是真正代表政府履行投资、建设、交用职能的责任人,是责、权、利的统一体。



  政府投资项目的项目法人(即代建人)的产权地位、法律地位是任何非政府组织不能代表的,而其作为业主的建设行为中的一部分职能是可以委托社会中介咨询、项目建设管理公司来受托承担的。



  政府投资项目的项目法人(即代建人)的行为,必须要依据基本建设程序和工程建设承发包相关规定,建立一整套管理办法,约束、规范其行为。



  在市场经济条件下,按照法律和政策要求,政府职能部门、项目使用部门不宜作为项目法人。



  在项目建设中,项目法人(代建人)是具有法律地位的工程项目的主体,使用单位应当全程参与筹建工作,从项目使用功能、专业特点辅助项目法人的工作。



  控制建设环节的关键就在于全面实行工程建设总承包制,即“交钥匙工程”,这是国际最通用、最成熟的承发包方式。项目法人必须坚决执行,不能随意支解工程、任意分包。



  石景山区推行的“总承包代建制”就是按照基本建设客观规律“明确主体、分清责任、简化关系、减少交叉、相互约束、严格把关”的指导原则将政府所确定的国有资产代表或国有资产投资机构作为政府投资项目的代建人,即项目法人,全面实行工程建设总承包制,项目建成后交付使用单位的制度。



  因此,确定了北京市石景山区国有资产经营公司作为政府投资公益事业项目的项目法人,代替原各使用单位作为项目业主;确定成立了北京市石景山区重点工程建设中心作为基础设施项目的项目法人,代替原区建委、区市政管委等部门作为项目业主;确定了北京市石景山土地储备分中心作为土地储备一级开发的项目法人,通过招标和委托确定土地一级开发公司,具体实施土地开发工作。



(北京市石景山区常务副区长 张力兵)

入库时间:2005/11/8