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投资体制改革与工程咨询(一)

 
       编者控 国务院关于投资体制改革决定的发布及相关配套文件的陆续出台,将对我国工程咨询行业产生极为深远的重大影响,因而引起工程咨询领域广大从业人员的高度关注。应广大读者的强烈要求,我们邀请中国国际工程咨询公司李开孟研究员主持“投资体制改革与工程咨询”系列专题讲座,有针对性地回答广大读者普遍关心的投资体制改革与工程咨询有关问题,以满足读者的迫切需要。

第一讲企业投资项目申请报告与可行性研究报告的区别和联系

一、有关文件对项目申请报告的要求

这次投资体制改革,对工程咨询行业产生的影响将会是全方位、多层次的,其中一个新的要求就是纳入“政府核准的投资项目目录”范围的企业投资项目需要编写项目申请报告,从而使项目申请报告成为本次投资体制改革催生的一个新生

事物。由于过去没有经验,人们对项目申请报告的性质、特点,以及如何编写存在诸多疑问,迫切需要予以了解和掌握。为了深入理解项目申请报告的特点,必须首先明确它与大家所热悉的企业投资项目可行性研究报告的区别和联系。

为了回答这一问题,首先需要研究有关文件对项目申清报告的要求。《国务院关于投资体制改革的决定》要求,企业投资建设实行核准制的项目,仅须向政府提交项目申请报告,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。政府对企业提交的项目申请报告,主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。

《企业投资项目核准办法》规定,项目申请报告应该包括六个方面的内容:(1)项目申报单位情况;(2)拟建项目情况;(3)建设用地与相关规划;(4)资源利用及能源耗用分析;(5)生态环境影响分析;(6)经济和社会效果分析。并要求项目核准机关主要根据以下条件对项目进行审查:(1)符合国家法律法规;(1)符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划;(3)符合同家宏观调控政策;(4)地区布局合理;(5)主要产品未对国内市场形成垄断;(6)未影响国家经济安全;(7)合理开发并有效利用了资源;(8)生态环境和自然又化遗产得到有效保护;(9)未对公众利益,特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。

上述这些规定虽然还很原则和笼统,但已经可以明显地感觉到项目申清报告的编写应体现以下特点:

(一)研究思路的三个转变

1、从“内部性”向“外部性”的转变。可行性研究报告主要从企业内部角度,从企业自身的需要出发,研究项目的厂址选择、工程技术方案、产品方案、市场前景、盈利能力等。投资体制改革方案强调,这些事项都应该是属于企业自主投资决策的内部事项,这些自主权应该归还给企业。因此,企业在为其内部管理层、董事会等送交的项目建议书或可行性研究报告中,仍然还需要这些研究内容,而且还要深化。但是,对于上报国家的项目申请报告,应重点阐述清楚国家应该关注的事项,主要是外部性、公共性事项。

2、从微观论述为主向宏观论述的转变。政府关注的主要应是涉及社会公共利益的宏观问题,如产业安全、环境保护等,因此一定要站在政府作为公共事务管理者的立场上,从宏观的、战略的高度,将政府关心的一些重大事项阐述清楚。

3、从“技术经济论证”向“经济、社会、资源、环境等综合论证”的转变。因此项目申请报告涉及的层次更高、内容更广。编写一本高质量的项目申请报告,其难度也更大。传统的工程规划设计单位从事这类工作,会面临很大的困难。

(二)研究目的的重大调整

项目申请报告的研究目的主要是论述项目的建设是否有利于维护国家经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等,—切以社会公共利益为出发点。

(三)项目论证的原则

项目申请报告对项目的论证,应强调符合目前政府管理经济活动的执政理念的重大调整,强调“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的要求,统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,将树立和落实科学发展观作为编制项目申请报告的指导原则。重点考虑以下因素。

1、符合以人为本的发展理念,即项目的实施是否有利于推动人类社会价值的整体实现和共同进步。

2、符合多维发展口标的要求,即项目的建设实施与社会、人文、资源、环境及空间等多维价值的整体改善与发展相适府。

3、符合可持续发展的原则,包括经济、社会、文化、资源、环境和空间的协调与可持续发展。

4、符合社会主体参与的原则,体现区域社会群体是发展实践的真正主体,拥有发展的参与权和选择权。

二、项目申请报告与企业投资项目可行性研究报告的主要区别

我们认为,二者的区别主要体现在以下五个方面:

(一)目的不同

可行性研究报告的目的是要论证投资项目的可行性,包括市场前景可行性、技术方案可行性、财务可行性、融资方案可行性等等;项目申请报告不是对项目可行性所进行的研究,而是在企业认为从企业自身角度看项目已经可行的情况,回答政府关注的涉及公共利益的有关问题,目的是为了获得政府投资管理部门的行政许可。

(二)角度不同

企业投资项目可行性研究报告是从企业角度进行的研究,因此侧重于从微观的角度、企业内部的角度进行的技术经济论证。项口申请报告是从公共利益的代言人—政府的角度进行的论证,因此是从宏观的角度,外部性的角度所进行的经济、社会、资源、环境等综合论证。

(三)内容不同

企业投资项目可行性研究报告应对市场预测、厂址选择、工程技术方案论证、设备选型、投资估算、财务分析、企业投资风险分析等方面进行研究,回答企业自身所关心的问题。项目申请报告是从维护国家经济和产业安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面进行论证,回答政府所关心的问题。

(四)时序不同

可行性研究报告与项目申请报告是两个不同性质的文件,项目申请报告不是在可行性研究报告基础上的简单补充,也不是可行性研究报告的替代物。对于一个理性的企业投资主体,在进行项目投资决策之前,无论政府主管部门是否要求,

都应该首先从企业自身角度进行详细的可行性研究,以论证项目是否可行,是否符合企业整体发展战略规划的要求,是否能够满足股东投资回报的要求。项目获得企业内部决策机构—董事会批准后,应在此基础上编写项目申请报告,申请政

府部门的行政许可。因此,可行性研究报告的编写一般应先于项目申请报告。但并非绝对如此。比如企业对该项目的可行性已经有足够把握,就没有必要编写基于企业自身需要的可行性研究报告,可以直接进入设计招标等环节,并按政府要求编写项目申请报告,履行相应行政许可程序。或者如果编写完整的可行性研究报告需要很多投入资金(大型复杂项目可能需要上亿元投入),为了规避政府不予核准的风险,也可以有选择地开展某些方面的前期研究,为编制项目申请报告提供依据,回答政府关心的问题。在项目确有把握获得核准后,再从企业的角度进行全面系统的可行性研究。当然,类似情况如何处理,应该是企业内部事务。

(五)法律效力不同

可行性研究报告用于企业内部的投资决策,对企业内部股东及董事会负责,遵循企业内部管理规定及公司法人治理结构的约束。项目申请报告的编写和报送具有政府行政的强制力约束,是企业在进行项目投资建设活动中必须履行的社会义务,受国家有关法律法规的制约,如行政许可法及国家行政主管部门有关项目投资管理规定的约束。



三、新的投资体制下如何理解企业投资项目的可行性研究报告

在过去的投资体制下,政府对企业投资项目的可行性研究报告要进行审批,使得人们对可行性研究报告的编写留下很深的印象。在市场经济体制下,企业投资项目可行性研究报告是企业内部用于自身投资决策的一种项目分析工具,是分析项目是否具有可行性的一种项目沦证手段,与政府的公共管理活动没有直接的联系。政府对企业投资项日的可行性研究报告进行审批,甚至对企业之间合资、合作行为签署的商务合同、协议进行审批,实际上政府是在行使企业董事会的职责,是政府部门“越位、错位和缺位”的生动体现。这在一大二公、企业作为政府部门的附属机构,政企不分的国营计划经济体制下是很正常的,但在成熟的市场经济运行体制下是让人根本无法理解的。正是由于我国政府部门要求对企业投资项目可行性研究报告进行审批,使得人们对可行性研究报告的编写存在很多误区。

实际上,我国企业开始编写可行性研究报告,是改革开放的产物,是从西方国家学习过来的,其蓝本就是联合国工发组织的黄皮书,即《工业可行性研究报告编制手册》。该书要求工业项目可行性研究报告应该包括以下内容:①概述;②项目背景及目标定位;③市场及营销分析;④原材料等供应方案;⑤建厂地区、厂址选择及环境分析;⑥工程技术方案研究;⑦项目组织管理方案研究;⑧人力资源配冒方案研究;⑨项目实施进度及财务预算安排;⑩财务分析评价。可以看出,这些内容主要都是从企业的角度对项目的可行性进行论证。虽然该书也提到要关注项目对环境污染等方面的问题,但仍然是从企业的角度分析项目实施是否符合达标排放等环保法规的要求,需要增加的环境保护工程,以及企业需要为此付出的代价。

可行性研究报告传入我国后,由于逐步演变成为政府对企业投资项目进行管理的一种工具,因此要求企业必须按照政府规定的章节设置、内容、深度要求来编写可行性研究报告,从而使可行性研究报告的内容加入了越来越多的“政府的意

志”。如有关部门发布的各类投资项目可行性研究报告编写规范中,都要求企业保送的可行性研究报告除了包括对企业内部事项诸如市场前景、厂址选择、工程技术方案、投资估算、财务效益等进行论述之外,还应包括环境影响评价、国民经济评价、社会评价、区域经济影响评价等内容。尤其是一些政府部门要求,企业可行性研究报告应增加诸如劳动卫生、安全生产、消防、地震、水土保持、招投标、区域及行业规划等越来越多的内容。在市场经济的运作体制下,政府对企业的有关这类公共事项的管理,一般都是通过政策法规的手段进行间接管理的,不会要求企业的可行性研究报告中应该包括这些内容,开通过审批具体项目可行性研究报告的方式来履行其公关管理职能。正常情况下应该是通过制定和完善相关的政策法规,并监督法规实施的有效性,通过间接的手段来确保企业行为不至于损害公共利益。

由于认识上的差异,使得人们对企业投资项目可行性研究报告的编写内容及深度的理解越来越趋于复杂化,以至于各行业主管部门纷纷提出属于本行业的企业投资项目可行性研究报告编写的大纲、指南、手册等,以便把行业内部管理的思

路、要求及内部职能的行使统统加入到可行性研究报告中。

当然,需要说明的是,对于政府投资项目而言,政府将会以项目的直接发起人(甚至是项目公司股东)和公共事务管理者的双重身份参与到项目中的,因此对政府投资项目可行性研究报告的编制可能会与企业投资项目存在较大的差异。但无

论如何,对于涉及面广的宏观事项,应尽可能地采用通过政策法规等间接手段进行管理和规范。如果都集中到项目审批的环节上,不仅会明显加大行政成本,而且也不会取得理想效果。

投资体制改革要求企业投资项目不再需要上报可行性研究报告,这将会使得企业投资项目可行性研究报告的编写回归其本来面目成为可能。这就要求企业应根据其自身决策的需要,自行决定编写可行性研究报告的内容、形式、深度要求,

没有必要必须按照所谓标准的格式进行编写,当然更没有必要编写成一本“可批性报告”以满足政府审批需要。甚至企业如果有确切的把握,认为项目一定可行的情况下,完全可以不编写可行性研究报告,这些都是企业内部事务。

但是与此对应的是,如果项目属于核准目录范围,必须按照政府部门规定的内容及深度要求,邀请有资质的工程咨询单位编写规范的项目申请报告,报请项目核准机关进行核准,以获得企业对该项目进行投资建设的行政许可。



四、企业投资项目可行性研究报告与项目申请报告的联系

在理解了项目申请报告与可行性研究报告的性质和特点之后,就不难理解二者之间的关系:首先,二者都是适用于企业投资项目的前期论证文件,都是对企业投资项目的前期论证工作的载体和重要工作内容;其次,项目申请报告可以看成是在企业可行性研究报告基础上的提升和拓展,二者既不排斥,也不重复,各成体系;再次,系统深入的可行性研究,可以为项目申请报告的编写打下坚实的基础,尤其是大型复杂的建设项目更是如此;最后,如有必要,企业在上报项目申请报告时,可以将企业可行性研究报告作为项目申请报告的附件之一,但政府部门不应对此予以强制。涉及企业内部商业机密内容的可行性研究报告,可以不向政府核准机关公开。



(未完待续)

(李开孟)

入库时间:2005/4/21