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投资顶目社会评价专题讲座(二)

 
       第一讲 中国开展投资项目社会评价的必要性

二、中国引入社会评价的背景

随着社会经济的迅速发展及市场经济体制的逐步建立和完善,中国政府日益认识到社会、经济、环境的协调及可持续发展的重要性,在保持国民经济持续、快速、健康发展的同时,密切关注可能带来的各种社会问题,如地区发展的不平衡、贫困差距的扩大等。项目投资活动是政府干预经济的重要手段和方式,在投资项目的审批和管理中,中国政府将会越来越重视通过社会评价,来规避经济发展中可能出现的各种社会问题,确保经济社会协调发展。中国引入社会评价的背景主要体现在以下方面。

1、发展战略转变的需要

中国作为一个发展中国家,发展战略已经经历了从强调经济增长到经济与社会协调发展的转变。新中国成立到文化大革命前期,中国的发展观基本上是强调以经济建设为中心,强调工业经济增长尤其是重工业的增长,通过建立社会主义工业体系来实现满足人民群众基本生活需要作为主要发展战略目标。

文化大革命时期,中国的社会经济发展战略受到政治因素的过分冲击,处于一种极不正常的状态。改革开放初期,中国的社会经济发展重新开始强调以经济建设为中心,以满足人们基本生活需要为主要目标,但逐步开始重视社会发展的问题。

从”六五”计划(1981—1985)开始,中国政府将每隔五年制定的”国民经济发展五年计划”易名为”国民经济和社会发展五年计划”,将社会发展和经济发展作为同等重要的内容纳入全国的发展规划中,从而使社会发展得到了应有的重视。在以后国家制定的所有五年计划和远景规划中,都明确提出各项社会发展的目标与指标,并制定相应的社会发展政策。从”九五”计划(1996—2000)开始,中国的经济发展由传统的发展战略转变为可持续发展战略,要求经济与社会协调发展。

中国长达20多年的改革开放政策不仅使其国民经济保持持续、快速、稳健发展,在实现建立现代市场经济体系的目标方面取得了重大进展,并且给社会生活的各个层面带来了许多重大而深远的变革。在发展项目的选择及战略取向方面,从过去单纯追求财务及经济目标,转变为经济、社会、环境全面发展,走可持续发展道路,并越来越关注经济发展中的各种社会因素。与此对应,中国的投资项目管理体制、决策机制及项目评价、实施监测机制必须满足这种战略转变的要求。这就要求在项目的前期准备、方案设计、实施等项目周期全过程的各个环节,必须建立包括市场环境、工程技术方案、财务及经济状况、环境影响状况以及可能涉及的各种社会因素在内的评价、监测及跟踪机制,并配备必要的机构和人员,采用适当的方法和工具,确保这种机制的有效运行,以实现项目投资的各种预期目标。

在这种背景下,中国社会经济的发展对投资项目社会评价的要求日益迫切。与此同时,在社会科学的研究领域,社会学的研究也逐步深入,中国的社会学家在社会经济发展中的作用、地位逐步受到尊重,社会学家对国家重大项目投资决策前期论证及咨询评价中的参与力度开始受到重视。所有这些,为在中国开展投资项目的社会评价工作提供了有利的宏观背景和重要基础。

2、项目评价实践经验教训总结的结果

趋利避害,规避社会风险,寻求发展机遇,是社会评价所追求的目标。通过投资项目社会评价,可以消除项目可能导致的各种不利影响,降低社会风险和成本,改善弱势群体的社会地位,增加项目投资的社会效益,从而使得社会评价成为项目评价方法体系中不可缺少的重要组成部分。中国过去忽视投资项目的社会评价工作,教训是非常深刻的。例如,由于没有进行社会评价,在项目的可行性研究和方案设计中,许多隐含的社会、环境问题不能得到有效解决。这样,项目建成后,由于有害物质污染环境,引起周围居民不满,结果造成项目不能顺利开工生产。

又如,一些在少数民族地区建成的扶贫项目,由于在项目方案的设计阶段没有安排当地居民的广泛参与,没有很好地吸纳利益相关者的意见,居民对移民搬迁的住宅建设不满意,项目工作机构撤离后,居民又搬回原来的住处,影响了项目目标的可持续性。

另外,有的水利项目由于移民安置解决不好,导致部分居民生活水平下降等等。由于缺乏社会评价工作,在项目的建设和实施中引起各种社会问题的情况屡屡出现,使得项目投资建设的目标难以实现。

相反,对于由于开展投资项目社会评价为项目的建设运营带来明显效果的项目也不胜枚举。例如亚洲开发银行提供贷款支持的大连市城市供水项目,由于充分考虑了项目的实施可能带来的社会经济影响,积极要求广大市民参与项目规划方案的设计和实施,对于工程实施可能带来的不便,积极与广大市民沟通,取得市民的谅解和支持,包括水价的上调这类敏感问题,均取得全市人民的理解,保证了项目的成功实施。

在1992—1999年麦克阿瑟基金会(Marc—Arthur Foundation)和国际山地中心(International Centre forIntegrated Mountain Development)资助的云南省紫溪山生物多样性和社区发展项目中,充分重视了社会性别分析方法的应用,注意收集整理当地妇女对生物多样性保护的经验知识,促进妇女在自然资源管理中的参与和决策能力,增强了妇女参与项目实施和管理的自信心,促进了不同性别成员在社区参与中的公正性和平等性,取得了理想的社会效果。

正反两方面的经验表明,重视投资项目的社会评价工作,是总结中国项目评价经验教训而采取的一项重要行动,也是中国应对未来发展战略调整及社会经济变革的一项重要举措,不仅是必要的,而且十分迫切。

3、解决各种社会发展问题的客观需要

中国经过二十多年的改革开放,目前已经进入社会经济体系发展深刻变革的关键时期,以及社会经济转型的关键时期,即由计划经济体系向市场经济体系的转变,由农业社会向工业化社会的转变,这将导致大量农村剩余劳动力流向城市,加速城市化的进程,同时带来就业方式的转变,即大量的农业就业向非农业就业方式的转变。另外,随着户籍制度改革的不断推进,将会加速人口的自由流动,并会造成城市失业压力的持续增加。与此同时,加入WTO也对中国国内社会经济的各个方面产生重要影响,并使得人们对减贫、参与、性别、公平、机构发展、少数民族、移民等一系列社会问题更加关注和敏感。在这种变革的环境下,社会评价在投资项目的建设和实施中将显得更加重要。缺乏社会评价,将会使项目的建设和实施留下很多社会隐患,激化社会矛盾和风险,并最终影响经济发展的进程。因此,在项目前期准备及监测实施过程中引入社会评价,是解决项目投资活动中可能出现的各种社会问题,规避社会风险的客观需要。

三、中国今后对社会评价的需求展望

中国的项目评价及监测能力建设,一直受到中央及地方各级政府的高度重视,同时获得了有关国际机构的大力支持,并已取得重大进展,尤其是在项目的市场研究、工程技术方案研究、财务及经济评价、环境影响评价方面,取得了明显进展。在投资项目的财务评价、经济评价、环境影响评价等方酐,都有比较成熟的管理制度、办法及操作规范等有关规定。比较薄弱的环节是社会评价能力还严重不足。

就中国当前社会经济发展的总体态势看,社会各领域基本上为各种健康因素和力量所主导,但不可否认,诸多社会领域还存在着一些难以忽视的问题和矛盾,有些问题还比较严重,如果处理不当,将会对中国社会的改革、稳定和发展产生不利影响,这些问题主要表现在:

1、收人差距明显拉大,收入分配不公平现象加剧。有关研究结果表明,2003年中国的基尼系数达到了0.42,中国由此而成为收入差距比较大的国家。在社会中新出现一个“新富”群体的同时,低收入人群在逐步扩大,这种逐步扩大的收入差距已经引起社会性的不满情绪。

2、农村贫困状况依然严峻。全国目前依然有近3000万农村人口生活在温饱线以下,同时还存在大量生活在温饱线边沿的人口,这些人群多居住在自然资源条件相当差的边远地区,极易返贫。

3、城市失业和下岗使城市贫困人口显著增加。下岗与失业问题已经成为困扰中国社会经济发展的主要问题,在许多地区,下岗职工的生活保障问题和就业问题已经演变成为最主要的不稳定因素。由于现有的社会保障网络未能有效地发挥作用,生活在城市最低生活保障线以下的生活困难者无法及时足额地获得基本收入生活保障。

这些农村和城市的贫困人口和低收入人群,不仅无法享受到经济发展的成果,并且无法过正常的社会生活,就连子女的教育问题都无法解决。这些人群的存在显著地影响了整个社会的协调性和稳定性。

中国将全面建设小康社会作为今后一个时期的奋斗目标,要实现这一目标,不仅要大力发展经济,还要使民主更加健全、科教更加进步、’文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。要实现这一目标就要更加关注社会中的脆弱人群,了解他们的困难和需要,并着力解决现存的收入分配不公平等现象,逐步消除人们对社会的不满情绪。

为了应对这些挑战,中国政府明确提出以人为本,树立全面、协调、可持续发展的新的发展观,并提出统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放并重的统筹兼顾发展理念,以此来完善中国的市场经济体制。这种新的发展观重点强调的是以人为本的发展观,强调人是最宝贵的资源,促进人的全面发展是发展的最终目的和最深厚的动力;强调全面的发展观,人的全面发展,有赖于社会的全面发展。为实现全面建设小康社会这一宏伟目标,要求在加快物质文明建设的同时,加快精神文明、政治文明的建设,形成”三个文明”相互促进、共同发展的格局;强调协调的发展观,强调实现人的全面发展和社会的全面进步,必然要求坚持统筹兼顾,注重协调发展。强调可持续的发展观,要求关注人类当前的利益,更要关注人类未来的利益。中国人口众多,资源短缺,生态脆弱,在发展过程中要充分考虑资源和生态环境的承载能力,积极转变经济增长方式,不断加强生态建设和环境保护,合理开发和节约使用各种自然资源,坚持速度与结构、质量、效益的统一,经济发展与人口、资源、环境相适应,努力建设低投入、少排污、可循环的国民经济和节约型社会,促进人与自然的和谐,实现可持续发展。在这种发展战略背景下,社会评价作为调节经济社会发展目标的手段将会更加受到应有的重视,中国开展社会评价的需求将会更为迫切。

随着新的发展观的确立,同时为了推动市场经济体制的建立和完善,中国政府正积极推动投资体制改革。在新的投资体制下,政府投资管理部门对投资项目的管理,将转移到重点关注项目的公共性、外部性等问题,强调以社会事务管理者的角色来界定对项目投资管理的内容和方式,这就在体制上为在中国推广社会评价方法提供了可能,清除了在中国开展投资项目社会评价工作的体制性障碍。

(未完待续)

入库时间:2004/3/8