我国投资体制改革的进展情况和2005年的工作重点
国家发展和改革委员会固定资产投资司
一、2004年投资体制改革取得突破性进展
投资是拉动我国经济增长的重要因素，投资体制是我国经济体制的重要组成部分。按照党的十六届三中全会关于深化投资体制改革的要求，2004年7月，国务院颁发了《关于投资体制改革的决定》，这是投资体制改革取得突破性进展的重要标志，是投资体制改革迈出的历史性步伐。
（一）改革开放以来投资领域最全面、系统、权威的改革方案颁布实施。改革开放以来，我国的投资体制改革不断推进，打破了传统计划经济体制下高度集权的投资管理模式。但是，一些深层次的矛盾和问题还没有得到根本解决，与建立社会主义市场经济体制的要求还有较大差距，特别是企业投资自主权没有得到真正落实，政府投资决策和管理不够规范，投资宏观调控和监管的有效性不强等问题，影响了市场配置资源基础性作用的充分发挥，不利于优化投资结构，转变经济增长方式，保持国民经济持续快速健康发展。
《决定》全面、系统地提出了深化投资体制改革的指导思想、目标和具体措施。《决定》提出，投资体制改革总的目标，是按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。《决定》提出了四个方面的改革任务:转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位;完善政府投资体制，规范政府投资行为;加强和改善投资的宏观调控;加强和改进投资的监督管理。《决定》的颁发，是进一步建立和完善社会主义市场经济体制的重要内容，是我国经济社会生活中的一件大事，是充分发挥市场配置资源的基础性作用、真正确立企业的投资主体地位、转变政府职能、改革行政审批制度的重要举措，具有重要的现实意义和深远的历史影响。
（二）新闻媒体广泛宣传报道，改革引起各界高度好评。《决定》颁发后，新闻媒体进行了广泛的宣传报道。《人民日报》全文刊登了《决定》和我委负责人就投资体制改革答记者问，发表了评论员文章以及对改革重点的政策解读。中央电视台在新闻联播中进行了重点报道，在经济信息联播中又从多个角度、不同侧面进行了宣传和分析。新华社发了新闻通稿。国务院新闻办组织了新闻发布会，我委有关负责同志就改革的相关问题回答了中外记者的提问。其他的一些境内外新闻媒体也纷纷进行了报道和评述。
社会各界对于此次投资体制改革反响强烈，给予了高度评价。许多企业认为，这次改革大大简化了对企业投资项目的管理，真正扩大和落实了企业的投资决策自主权，有利于吸引外资和鼓励社会投资。专家学者普遍认为，《决定》有利于我国建立以市场为主导的投资资金配置机制，是一次十分有价值的体制创新，将使我国的市场化进程往前迈进一大步。
（三）抓紧制定配套文件，改革精神正在逐步落实。《决定》颁发后，社会各界普遍希望能够尽快按新的体制运行。因此，我委抓紧起草配套文件，并积极协助国务院有关部门和地方政府开展相关工作，力争尽快把改革精神落到实处。
1.落实企业投资自主权迈出关键一步。此次改革一项十分重要的举措，就是政府对企业投资项目一律不再审批，根据项目具体情况分别实行核准制和备案制。《决定》颁发后，我委抓紧起草相关配套文件，目前已经发布了《企业投资项目核准暂行办法》、《外商投资项目核准暂行管理办法》、《境外投资项目核准暂行管理办法》、《国家发展改革委核报国务院核准或审批的固定资产投资项目目录》和《改进和完善报请国务院审批或核准的投资项目管理办法》等具体实施办法，建立了企业投资项目核准制的基本框架。此外，发布了《国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知》，指导各地制定并实施备案制度，以做好企业投资项目的备案工作。
2.政府投资体制改革开始启动。我委研究起草了改进和规范政府投资管理的有关文件，其中《国际金融组织和外国政府贷款投资项目管理暂行办法》已经颁发，《中央预算内投资补助和贴息资金管理办法》、《中央预算内投资项目管理办法》、《中央预算内投资项目前期工作费管理办法》、《关于地方政府投资项目审批的有关规定》等正在征求有关方面意见。积极推进中央预算内投资项目的“代建制”工作，第一个试点项目———中国残联残疾人体育训练基地———代建单位的招标工作即将正式开展，《中央预算内投资项目“代建制”实施办法》也在研究起草之中。
3.在咨询评估领域引入了竞争机制。发布了《国家发展改革委委托投资咨询评估管理办法》，确定并公布了《承担国家发展改革委委托投资咨询评估的咨询机构（35家）名单》，制定了委内工作规则，新的委托咨询评估制度开始运行。
4.配套改革工作稳步推进。国土资源部颁发了新的《建设项目用地预审管理办法》，国家环保总局与我委联合发布了《关于加强建设项目环境影响评价分级审批的通知》，国家海洋局也将与我委联合发布《关于加强建设项目用海预审管理有关问题的通知》。这些文件也都按照《决定》要求，与投资体制改革进行了衔接。
5.地方投资体制改革积极开展。许多地方政府专门召开会议，部署贯彻落实工作，并进行了大量的宣传报道。2004年9月，我委召开全国投资体制改革工作会议，听取了地方的意见和建议，并提出了工作要求。各省级投资管理部门抓紧起草配套文件，正在陆续出台。“代建制”工作受到各地普遍重视，正在全国范围内逐步推广。一些地方政府还结合当地情况，在实践中不断创新，例如北京市开展了政府投资还本贴息项目贷款银行社会公开招标试点工作，取得了良好效果。
二、改革推进过程中遇到的主要问题
长期以来实行的传统的投资体制，其影响根深蒂固。要建立一个全新的、真正适应社会主义市场经济要求的新型投资体制，决非朝夕之功。虽然投资体制改革工作总体进展较为顺利，但也遇到了许多问题，主要表现在以下几个方面:
（一）思想观念有待进一步转变。此次改革，力度大、内容多，特别是彻底改变了对企业投资的管理理念和方式，政府将真正从行使社会公共管理职能的角度对企业投资项目进行核准，而不再从行使所有者职能的角度审查其市场前景、经济效益、资金来源、产品技术方案等。具体从事投资管理工作的同志，以及与投资活动相关的管理部门和金融机构的同志，只有真正转变观念，才能尽快适应新体制的要求，贯彻落实好《决定》精神。从目前情况看，尽管《决定》已经颁发了较长时间，我们也组织了大量的宣传、培训工作，但仍有一部分同志的观念尚未彻底转变过来，对此次改革的精神理解不够深入和准确，从而在一定程度上影响到改革的顺利推进。
另外，一些企业和专家学者单纯地认为，改革就是放权，政府管的越少越好。而此次投资体制改革的一大特点，就是跳出了以往简单放权的传统思维方式，强调放、管并重，政府不应该管的事情坚决放开，政府应该管的事情坚决管好，特别是结合加强宏观调控、抑制投资过热的要求，将钢铁等热点项目列入核准目录，强调要把好银行信贷和土地管理两个闸门，加强了环保要求。因此，一些企业感觉改革后政府的管理不是放松了而是更严了，上项目不是更容易而是更难了，从而对改革提出了种种质疑和批评，也在一定程度上影响到改革的顺利推进。
（二）地方政府的配套改革需要加快。尽管地方政府对投资体制改革十分重视，地方投资管理部门也纷纷起草了相关的配套文件，但是由于相关机构对改革的认识不尽一致、部门职能分工交叉重复等原因，使得这些配套文件迟迟不能出台。例如，一些在机构改革中保留下来的地方经委仍然坚持要按基本建设和技术改造来划分对企业投资项目的管理，一些地方商务部门在外商投资管理的职能划分上也与当地的投资管理部门争执不下。据了解，目前只有10家左右的省级政府出台了改革配套文件。
根据《决定》，今后地方政府在企业投资项目管理中的地位十分重要。一方面，大约75%的企业投资项目将实行备案管理，其职能完全由地方政府行使;另一方面，大约10%实行核准制的企业投资项目，也要经过地方政府的初审或完全由地方政府核准。因此，尽管国务院已经颁发了《决定》，我委也出台了一系列具体办法和规定，但由于大部分省级地方政府的配套文件未能出台，使得改革主要停留在中央和省两级政府部门，许多企业未能感受到改革所应该带来的实质性转变。
（三）已经出台的一些改革措施应不断改进和完善。这次改革，提出了许多以前从未实行过的新措施，尚缺乏实践经验。以核准制为例，在适用范围、实施机关、核准程序、核准条件、项目申请报告的内容等方面，都与过去审批制的有关要求有很大不同，因此在实施初期遇到了一些困难:一些企业对核准的适用范围、程序、实施机关、条件等不熟悉，不知道应该如何编制和申报项目申请报告;一些核准实施机关不清楚究竟应该如何从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面对企业投资项目进行核准;一些基层的环保、土地、城市规划部门，对于实行核准制后进行环境评价、土地预审、规划许可时如何与项目核准相衔接也不甚明了。从备案制来看，由于各地的理解不同，也出现了部分以备案名义进行变相审批，或使备案制流于形式的问题。所有这些，都需要在实践中不断改进和完善。
（四）政府投资体制改革的任务还很艰巨。取消企业投资项目的审批制，分别实行核准制和备案制，是这次投资体制改革的最大亮点，也是社会各界十分关注的一个焦点。因此，《决定》颁发后有关方面的精力主要放在企业投资管理改革方面，重点是落实核准制和备案制，出台了一系列文件，而关于政府投资体制改革的许多文件仍处于起草和讨论阶段。政府投资体制改革，直接涉及到部门之间的职能分工，一些部门的改革积极性不高。因此，尽管《决定》已经对政府投资体制改革做出了原则性规定，但具体落实起来难度较大，任务非常艰巨。据了解，到目前为止，许多分管专项建设基金的部门都未出台相应的改革文件。
（五）投资监管亟待加强。建立健全有关部门和机构协调配合的投资监管体系，加强和改进对各类投资活动的监督管理，是这次改革的一项重要内容。《决定》颁发以来，有关方面对这一问题重要性的认识有所提高，在实际工作中也有所改善。例如，去年的宏观调控中，国土资源部门加强了土地使用的管理，环保部门暂停了一批没有履行环保评价手续的建设项目。但总体来看，有关方面的工作仍然薄弱，一些地方和企业仍在违规上马建设项目，近年来出现的电力建设市场秩序混乱的问题十分典型。
三、2005年投资体制改革的工作重点
针对推进投资体制改革过程中遇到的上述问题，按照温家宝总理在政府工作报告中提出的“全面落实投资体制改革决定”的要求，2005年的投资体制改革将重点做好以下几方面工作:
（一）进一步加强改革的宣传、解释工作。要采取多种方式，继续加强投资体制改革的培训、宣传和解释工作，以使有关方面能够进一步理解和领会《决定》精神，真正转变观念，切实把投资体制改革推向深入。我们准备与有关媒体合作，开办“投资体制改革问答”专栏，针对社会各界关心的热点问题，通过问答方式解疑释惑，并在适当时机编辑出版，进一步加强宣传效果。
此次改革，我委承担着重要职责，要把改革精神落到实处，必须从自身做起。因此，准备在我委内部进一步倡导学习之风，使我委广大干部切实领会《决定》精神，并努力做好我委职责范围内的投资管理工作，在投资体制改革中发挥表率作用。
（二）尽快改进和完善已经出台的改革措施。对于核准制试行过程中遇到的一些问题，我们将进行认真的调查研究，广泛听取国务院有关部门、地方投资管理部门、大型企业和中介机构的意见，提出改进和完善的建议。我们正在抓紧研究起草“项目申请报告示范文本”和“企业投资项目核准咨询评估大纲”，以指导企业投资项目的申报和评估工作。对于备案制，我们也将在调查研究的基础上提出规范性意见。
（三）政府投资体制改革力争取得突破性进展。在改进和完善企业投资项目核准制、备案制的基础上，我们把政府投资体制改革作为今年的工作重点，正在抓紧研究起草《中央预算内投资补助和贴息资金管理办法》、《中央预算内投资项目管理办法》、《中央预算内投资计划管理办法》、《中央预算内投资公示办法》、《政府投资责任追究办法》、《中央预算内投资项目代建制管理办法》、《中央政府投资项目后评价办法》和《中央预算内投资项目竣工验收管理办法》等主要文件，力争尽快实现政府投资体制改革的突破性进展。
（四）积极协助地方政府和国务院有关部门尽快落实改革精神。投资体制改革涉及到许多方面，决不是国家发展改革委一家的事情，每一级地方政府和每一个国务院有关部门要坚决执行。我们将采取适当方式，积极协助地方政府和国务院有关部门尽快出台配套改革文件，以贯彻《决定》要求，落实改革精神，改进本地区、本部门的投资管理工作。
（五）完善法律法规，加强投资监管。要尽快制定和完善投资领域的法律法规，把对全社会投资活动的监管纳入法制化轨道。针对目前一些企业仍在违规上项目的状况，我们准备起草《企业投资监管条例》，以约束企业的投资活动，规范投资建设秩序，防止出现新的盲目重复建设。
2005年5月21日
